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송시섭
법학전문대학원 교수
| '특수활동비' '가상화폐'와 관련된 긴급뉴스들이 연일 신문의 1면을 차지하다 보니 청와대가 지난 주 발표한 권력기관 개혁 방안은 벌써 옛이야기처럼 느껴진다. 하지만 특수활동비가 국정원에서, 가상화폐 거래소 폐쇄안이 법무부로부터 시작된 걸 보면 모든 이슈는 결국 다시 '권력기관'으로 모이게 되는 형국이다. 국민을 위한 권력기관 개편, 상호 견제와 균형에 따른 권력 남용 통제를 기본 원칙으로 하는 권력기관 개혁안이 각 권력기관 자체의 개혁 또는 발전위원회를 통해 마련되었다. 청와대가 이를 종합적으로 고려하고 현실적인 입법 가능성까지 검토하여 큰 그림을 제안한 만큼 향후 구체화 작업은 국회와 사법개혁특별위원회로 넘어왔고 최종 완결을 위해서는 국민 모두의 끊임없는 관심과 진심 어린 의견 개진이 필요하다.
이를 위해 권력기관 개혁을 위한 선결요건에 대한 고민을 몇 가지 제시해 보고자 한다.
'힘 있는 권력기관' 개념 버리고
국가기관 기능 재편 차원 접근을
권력 분산 넘어 축소 목표로 해야
자치를 권력 감량 나침반으로
단절 아닌 미래지향적 개혁 필요
비정상의 정상화 물꼬 트길
첫째로, 헌법이나 다른 법률에서도 등장하지 않는 '권력기관'이라는 용어 자체에 대해 재음미할 필요가 있다. 권력분립에서 등장하는 권력(power)이라는 용어는 현대적인 의미에서는 기능(function)으로 이해하는 것이 타당하다. 그러나 이번 권력기관 개편안에서는 아직도 권력기관의 개념이 지나치게 전통적인 '힘'의 관점에서 그려지고 있는 건 아닌가 하는 생각을 갖게 된다. 따라서 새로운 기구 개편의 첫 단추는 권력기관이라는 개념의 전근대성과 범위의 모호성의 틀을 깨는 것에서 시작해야 한다. 이번 기회에 3대 권력기관이니, 6대 권력기관이니 하는 등의 권력기관이라는 개념을 과감히 버리고, 헌법과 법률에 규정된 '국가기관'의 개혁, 기능적 권력분립의 구현, 나아가 정부 구조의 변화를 이끌 제도 개혁을 진지하게 고민해야 한다. 이러한 시도는 몇 개의 권력기관 개혁을 넘어 보다 종합적인 시각과 접근이 필요하고, 이를 위해서는 면밀하고 광범위한 작업이 진행되어야 함을 암시해 주고 있다.
둘째로, 권력기관이 국민 위에 군림하는 '통치기관'이 아니라 국민을 섬기는 '봉사기관'으로 거듭나기 위해서는 개혁의 칼이 견제와 균형을 통한 권력의 '분산'에만 초점이 맞춰져서는 안 되고, 그 잣대가 권력 그 자체의 '축소'를 목표로 해야 하며, 과잉권력의 '감소'를 그 핵심으로 삼아야 한다는 것이다. 현재의 개혁안은 권력기관의 선재성(先在性)과 권력의 양을 주어진 상수로 보고 이를 어떻게 하면 적절하게 다른 기관으로 나눠서 '집중'을 막을 수 있는가에 중점을 두고 있다는 인상을 받는다. 그러나 이번 권력기관 개혁의 첫발은 기존 권력기관에 속한 '권력'의 본질을 세밀히 분류해 모든 국가권력의 원천인 국민과 시민사회에 되돌려줘야 할 것이 없는지 냉정하게 검토하는 것부터 시작해야 한다. 특히 그 과정에서 지방으로 실질적으로 이양해야 할 권력을 발굴하여 과감하게 이전함으로써 지방분권의 시대에 부응하도록 '자치'와 '지역'이라는 용어가 단지 권력기관 구조 개편의 말단에 놓이는 수식어가 아니라, 권력 감량을 위한 나침반으로 자리 잡도록 해야 한다.
셋째로, 권력기구의 조정 과정에서 단절과 혁명의 화두보다는 지속과 개혁의 명제를 공유해야 한다는 점이다. 현재 적폐청산 정국은 인적 청산의 규모 면에서 가히 '혁명적인' 상황이다. 혁명적 상황 속에서 이루어지는 개혁은 자칫하면 역사의 흐름을 부정하고 단절이라는 푯대를 따를 가능성이 높다. 하지만 개혁이 미래를 향한 창조적 힘을 발산하기 위해서는 모든 공과를 끌어안고 녹여 내는 지속이라는 주춧돌 위에 건축되어야 한다. 역사의 모든 폐단을 누군가의 유죄로, 어느 기관만의 잘못으로 돌리고 책임을 지울 수 있겠으나, 지속적인 개혁의 큰 틀이 완성되기 위해서는 제도의 탄생부터 현재에 이르는 과정을 있는 그대로 펼쳐 놓고, 광복 후의 근대사에서 출발해 다음 세대를 넘어 통일까지 이어지는 원대한 관점으로 바라볼 필요가 있다.
이번 청와대의 개혁안이 촛불시민혁명으로 분출된 국민의 여망을 담아내고, 비정상을 정상화시키는 새로운 시대의 물꼬를 트는 초석이 되기 위해서는 권력에서 기능으로, 분산에서 축소로, 단절에서 지속으로의 관점 변화가 필요하다는 고민하는 목소리가 공유될 수 있길 바란다. 그리하여 늘 '권력'의 대척점에 서 있는 '국민', 그리고 '중앙'의 외곽에 놓인 '지방'을 염두에 둔 권력기관 개혁이 될 수 있기를 사개특위와 국회에 간절히 바라는 마음이다. |
